自2020年与生态环境部、国家发展改革委联合推动开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作以来，EOD项目作为一种全新政府项目实施模式快速发展，截止2023年10月底，全国共成交140个EOD项目（含实施主体成交），投资规模达到5923.70亿元。目前大多EOD项目未进入运营期，EOD项目入库不等于融资不等于落地，本文旨在从EOD入库落地的角度，梳理EOD项目从策划、申报到落地过程中需要注意的重点和难点，以期提供借鉴和帮助。
与TOD（交通导向）、EOD（生态导向）、SOD模式（体育运动设施导向）等“XOD模式”相比，EOD模式在国内发展引入了融资功能，强调生态环境治理与产业融合，通过产业发展解决生态环境治理融资之困。EOD项目谋划的重点是解决生态与产业的关系，需要处理以下三个核心关系：
以此来看，EOD模式有严格的适用范围，不是每个项目都适合做成EOD，更不能将EOD模式万能化，泛化使用。
通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地增值。
通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质的条件。
通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。
在计划实施EOD项目之前，进行实地考查是至关重要的。通过实地考查，可以深入了解目标地方的基本情况，包括但不限于当地的自然资源、生态环境、社会经济状况以及产业情况等多方面。通过这些信息的获取，可以判断该地方是否具备实施EOD项目的可行性，也为后续的项目规划和实施提供重要的参考依据。
首先需要明确生态环境问题，即以当地所面临的突出环境挑战来开展项目策划。E（Eco-environment）是EOD项目的基础。EOD项目的首要使命是解决那些亟待解决的生态环境问题，这些主要包括：大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处置及资源综合利用、生态保护修复以及其他环境治理等。同时要关注到生态环境治理的紧迫性和可行性，并设立明确、量化的环境改善目标。
其次要谋划好关联产业。相关产业是实现生态环境治理投入的重要手段，也是减少政府财政负担的有效途径。在策划关联产业时，首先要关注产业的“关联性”，例如在空间上相邻，以确保生态环境治理与产业开发的地理位置相近，满足经济增长的需求；或者确保生态环境治理与产业之间存在上下游的产业链关系。要避免将生态环境治理和产业开发项目强行搭配，导致不合理的资源配置。
同时，要关注产业的“收益性”，确保产业项目的收益能够覆盖生态环境治理的投入，实现成本与收益的平衡。不能将未来的政府税收收入、土地出让收益等政府收入作为项目收益，以避免增加政府的隐性债务。要以稳健和理性的态度，精心规划和推动相关产业的发展，以实现经济的可持续发展。
EOD项目内各个子项目的筛选和确定，是EOD项目顶层设计思路的具体体现。在确定EOD项目内的环境治理及产业发展等具体子项目时，需要经过全面的考虑和分析，确保每个子项目都符合EOD项目的整体战略和目标。
筛选子项目时，需要对各个领域进行深入的研究和分析，充分考虑市场需求、技术发展趋势、政策法规等多个方面的情况。同时，还需要对各个子项目的投资回报、风险控制、实施难度等多个方面进行全面的评估和分析，以确保筛选出的子项目具有可行性和可持续性，已满足项目整体的资金平衡情况。
在EOD项目下，子项目的落地是一个关键环节。为了确保子项目的顺利实施和取得预期成果，需要对每个子项目进行详细的资料收集、梳理和测算。这些资料包括但不限于项目背景资料、技术方案、预算和预期收入等信息。通过对这些信息的分析，可以全面了解每个子项目的具体情况，并确定其落地情况。
关于生态环境导向。目前生态环境部推出的两批EOD试点项目，部分尚无法获得国开行等金融机构支持的现状来看，有的EOD项目已被“异化”成为部分地方政府实施城市开发建设的一种方式，这源于项目谋划阶段对“生态环境导向”的曲解和误读。部分地区认为简单的环境治理工程、对环境的改造提升等能改善环境的项目均为EOD项目，这种理解与EOD项目的本质是背离的。EOD项目中的环境问题必须是省市县“十四五”期间污染防治攻坚战非干不可，并且要马上干的项目，或者是当地生态环保“十四五”规划中重点要治理的项目，或者是中央环保督察组在督办的环境污染问题。如果问题不够突出，也不够有紧迫性和代表性，就无法获得入库审核，这是谋划EOD项目的基础。
关于关联产业。EOD项目中产业的选择是项目是否真正具有可融资性、可落地的核心，也是生态环境部专家评审和未来金融机构评审的重点之一。EOD项目中的河砂、尾矿、土地指标交易等资源可以作为项目的收益来源，但不能视为是关联的产业或项目。关于导入关联产业问题，这里的产业必须是密切关联的产业，能够体现生态环境治理后对产业价值的提升和经济效益的可体现，这种生态环境的治理与关联产业的融合是“充分融合”，是相辅相成、相融共生、相得益彰。《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（〔2021〕40号）中对于关联产业的要求是，“探索发展生态产业。鼓励和支持投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业”。
（1）国家开发银行等按照独立审贷、精准施策、市场化运作和风险可控原则，选择符合信贷条件的入库项目，在资源配置上予以倾斜（非绝对）。
（2）根据项目所属行业，市场化主体资信评级、还款资金来源、信用结构等因素，给予优惠利率、延长贷款期限等信贷支持。
（4）EOD理念引领下，项目可通过PPP、ABO、投资人+等多种模式实施。
目前，落地实施的EOD项目主要收入来源包括土地溢价、产业反哺分成收益、资源补偿及对价、经营性收入及其他收入、政府购买服务、股权转让所得等，具体如下：
（1）土地溢价。通过EOD项目的实施，提升周边土地价值，增加土地出让收益（目前可使用收益来源为土地指标收益）。
（2）产业反哺分成收益。最直接、最合规的回报就是找到项目自身的价值，例如林权、水权、碳权、绿证的价值开发，针对光伏发电、风力发电、抽水蓄能电站等有显著碳减排效益的行业，可开发绿色金融专属产品，延伸太阳能建筑一体化、农光互补、渔光互补其他分布式能源多能互补等，提高综合收益。
（3）资源补偿及对价。目前较为明确的资源渠道主要为建材资源（砂石料等）及矿场资源。
（5）PPP模式下政府购买生态服务。2022年生态环境部关于印发《入库指南》明确“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”、“力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡”。
（6）股权转让所得。在项目合作期限回报不足的情况下，还可以通过股权回购实现投资退出。
财政补贴资金：财政通过奖补形式，支付给政府平台公司。政府平台公司通过绩效考核，支付合资SPV公司，SPV公司通过股东分红的形式，反馈社会资本方。
专项资金申报：在EOD项目推进过程中，大量的中央财政和省财政专项资金可以申报，如中央水专项资金、土壤专项资金、生态缓冲带资金、山水林田湖草沙专项等一系列专项资金。以EOD项目为载体，进行专项资金申报，批复概率高，且部分资金额度较大。
随着EOD政策不断完善，部分收入已经不能作为项目收入来源。EOD项目作为政府投融资一种模式，需要严格划清政府与市场的边界，根据生态环境部办公厅关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的通知（环办科财（2022）6号）（以下简称“6号文”）要求“项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务”。按照“6号文”要求除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费；不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。目前以往入库项目中的土地溢价、政府购买服务收入已不能作为项目收入来源。
2022年4月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，同时生态环保金融支持项目管理系统正式上线运行，即所谓的“国家级EOD项目库”。这标志着EOD项目从一年一发文、集中评选一次的工作方式转变为“成熟一个，上报一个”常态化入库方式。生态环境部一般会在单数月的5日组织开展审查。
第一阶段：地方报送阶段。由实施主体将拟入库EOD项目实施方案及相关手续材料报至县级及以上生态环境部门，由生态环境部门录入项目管理系统，进行申报；
第二阶段：市级生态环境部门对申报材料进行初审合格后，提交省生态环境厅审查；
第三阶段：省生态环境厅组织专家论证评估，并出具项目论证评估意见后，由线上提交生态环境部；
第四阶段：生态环境部组织专家论证同意后准予进入“生态环保金融支持项目储备库”，并推送给相关的金融机构；
第五阶段：金融机构按照独立审核的原则，对项目融资的可行性进行把关，并纳入其各自的储备库。
（1）根据规定，市级及以下人民政府（不包括乡镇级）或园区管委会可以作为试点申报主体和实施主体。同时，鼓励政府或园区管委会与项目承担单位联合申报与实施。对于地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，其投资总额原则上不应超过50亿元；对于区县级政府作为申报和实施主体的项目，其投资总额原则上不应超过30亿元；各省每年入库EOD项目原则上不超过5个。
（2）生态环境治理与关联产业一体化实施，仅以单一市场主体为依托项目承担单位。在强化生态环境治理项目中，针对那些公益性强但收益性较差的项目，与收益性较好的关联产业进行一体化实施。此举旨在系统解决区域内的突出生态保护修复和环境治理问题，并实现试点项目之间的相互关联和有效融合。同时，必须在项目层面实现关联产业的收益对生态环境治理投入进行补贴。
（3）根据规定，所有依托项目必须完成项目可行性研究报告的批复或备案等立项工作，并提交相应的立项证明材料。
（4）EOD项目中的生态环境治理内容必须符合入库范围要求，重点支持基础设施优良、投资规模适中、反哺特征明显、环境效益显著的重点试点项目。在产业开发方面，必须遵守国家和地方的产业政策、空间管控等各项规定，项目实施过程中应严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目的规范实施。同时，不得以任何形式增加地方政府的隐性债务。
（5）项目范围明确，确保生态治理与产业开发之间的紧密联系和充分融合，避免与项目无关的捆绑，并将组合实施的单个子项目数量限制在五个以内。
（1）入库项目申报主体非已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门等；
（2）依托项目承担单位为多个市场主体，未实现生态环境治理与关联产业一体化实施；
（3）依托项目未完成可研批复、备案等立项工作，PPP项目未纳入财政部或国家发展和改革PPP项目库；
（4）依托项目仅为生态环境治理项目或产业开发项目，或单一资源综合利用项目；
（7）成本收益测算超出依托项目范围，泛化项目收益，将税收和土地出让金等政府财政纳入项目收益；
EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
EOD项目尚处于发展初期阶段，目前尚未有成熟经验可以参考，EOD项目的初衷是“政府主导、市场运作”，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡，但从目前实施情况来看，EOD项目申报主体均为国有企业，没有任何一家民企作为投资人参与项目的竞争。EOD项目在谋划、实施过程中如何处理好政府和企业责任、收益与债务平衡依然是该模式是否能经历现实考验的核心问题。
2、中环联农业生态环保专委会 《EOD项目模式的发展现状，过程中的风险规避！》
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（来源：耒阳市公安局）更多精彩资讯请在应用市场下载“极目新闻”客户端，未经授权请勿转载，欢迎提供新闻线索，一经采纳即付报酬。24小时报料热线。
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