进入2023年，不少城司正在通过打造EOD模式，实现“生态治污+业务转型+改善融资”一举三得的目标。
什么是EOD模式？EOD模式将在城投行业发挥哪些作用？现代咨询研究院研究员汤洪霞在接受《中国经营报》记者采访时说：“EOD模式即生态环境导向的开发模式。党的二十大报告提出要推进美丽中国建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。近年来，城司积极拓展生态环境治理与综合开发领域。生态开发EOD项目经过国家和部分地方两年多的试点，正逐步形成助力生态价值实现的典型模式，预计2023年，随着项目常态化推进，将迎来增长的爆发期。”
记者梳理发现，2020年9月生态环境部、国家发展改革委、国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，开始向各地区征集EOD模式备选项目，并且，国开行首次作为发文单位出现，开始了其对EOD项目支持的长期过程。值得注意的是，通知着重强调了预期产出、产业融合、试点产出等内容，旨在通过生态环境保护和修复工作推动相关产业发展，并以此区别于一般的环境治理，实现生态价值向市场价值的转变。
自2021年生态环境部批复了第一批36个试点项目后，2022年又批复了58个试点项目。
有业内人士告诉记者：“两次试点项目批复后，EOD模式试点项目将进入常态化申报阶段。进入常态化申报将更有利于地方承接项目。一方面，各地政府积极包装项目争取入选国家试点项目库；另一方面，安徽、山东等省还设立了省级试点项目库，以加快推进EOD项目建设，扩大项目范围。此外，EOD模式也得到了银行等金融机构的支持，尽管对片区开发融资方面始终保持谨慎态度，但对EOD项目的配合度较高。截至2021年底，国开行对首批试点项目累计授信额度约520亿元，农发行也开始介入EOD模式融资服务。”
事实上，此前城投就广泛参与生态环境改善项目。“当时采取的是谁受益谁付费的原则，比如进行生态环境修复改善项目，城投通过投入环保基础设施，可以实现收益，同时，政府也会进行一定的补贴。随着项目运作成熟，PPP模式也在彼时参与其中。”南京一家城司负责人告诉记者，“不过，目前的生态修复进入新的阶段，比如随着碳达峰、碳中和等理念的兴起，目前的项目运作模式已经变为谁开发谁保护为原则，并且探索将生态环境保护治理投资纳入区域开发经营成本，EOD模式应运而生。”
汤洪霞介绍说，EOD模式以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，推动公益性强、收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合一体化实施，组合开发，从而实现关联产业反哺生态环境治理，既提升生态环境质量又促进项目建设和产业发展，将生态环境治理带来的经济价值内部化。
就具体模式来看，前述南京城司负责人告诉记者：“公司的片区EOD项目为片区管理办+片区文旅联合实施的模式，在已有的生态环境保护和修复基础上，进一步统筹资源，将生态治理与南京都市休闲文旅开发融合，旨在打造集山水休闲度假、文化体验展示、养生养老康复、生态保育涵养为一体的综合性文化生态旅游度假区。”
记者注意到，EOD模式除了在东部地区应用广泛之外，在西部地区亦有推广。新疆某城司眼下正在运用EOD模式拓展自身业务，实现转型发展，该公司负责人介绍：“目前正在按照‘政府主导、企业主体、市场运作’的基本原则进行运作，通过对当地生态修复，确保实现投资、收益自平衡，实现共赢局面。”
采访中，亦有打算推进EOD模式的城司，一些城投行业人士对于能否解决融资难问题提出担忧。对此，汤洪霞认为：“EOD模式最大优势在于支持项目总体进行打包开发，打包范围非常广，可以包括已建、在建或未建项目，公益、准公益性或经营性项目，或者一、二、三产项目，都可以进行总体打包、拼盘开发。其次是多元资金拼盘。从资金渠道来看，PPP、社会资本、中央预算内补助等均可用于EOD项目开发。更值得关注的是，不足部分还可以由政策性解决。再次是助力片区开发。推动由传统的‘平台融资+土地财政’模式转向‘EOD+片区开发’模式，筹划得当可形成内循环，规避政府信用背书和还款承诺。如果能够充分掌握上述操作模式，将极大提升生态环境治理项目造血能力，实现环保产业潜在市场向现实市场的转化，推进环保产业持续发展。”
对于如何解决上述问题，汤洪霞建议：“为最大限度保证项目资金充足，首先，城司要优先考虑争取项目入库，无论是国家项目库还是省级项目库，申报入库虽然比较耗时，也面临监管要求，但是成功入库可以有机会获得相对长期和廉价优先项目资金支持，并且相关入库品牌效应也将极大助力后续得到地方政府等在开发方面的资源支持；其次，城司还可以采取政府专项债券、政府投资基金等政府主导模式，也可以选取、投资人+EPC、特许经营+EPC等政企合作模式加速投放，必要时可通过政策性银行融资解决，让‘资金跟着项目走’，为项目实施提供有力保障。”
结合融资及具体操作模式，一位业内人士认为，结合不同地区的实际情况，EOD模式有很多种操作模式，但是建议城司能够利用好现有的政策资源和资金优势来进行操作。“比如2022年以来，中央推行专项债的力度非常大，很多城司对于专项债如何使用存在一定的困惑，那么，在推进EOD项目中，以专项债引导EOD模式将成为一种普标操作模式。”
汤洪霞告诉记者：“地方政府一般都承担着区域生态治理的角色，在推进EOD项目中，地方政府以专项债资金作为投入，引导企业和社会资金参与实施，是一种可行的模式。”
记者注意到，云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发就利用了EOD项目及配套基础设施建设实现新发展。有关资料显示，该项目总投资为83亿元。公司负责人介绍说：“项目资金来源即为政府投资(含专项债)+企业自筹+市场化融资。具体建设内容为水生态环境治理工程等，以及配套基础设施建设。”
在项目经济效益构成方面，上述负责人介绍，主要为生态治理和环境提升带来的土地增值收益，以及后续通过引入种植、加工产业带来的效益反哺。项目实施“三河两库”水生态综合治理与环境修复工程，补齐生态环境短板，同时规划生态友好型的、有助于水生态环境持续改善的生物医药种植与加工产业作为反哺产业，促进产业开发与生态环境治理有效融合，从而实现生态产业化和产业生态化。
此外，通过引入社会资本参与EOD项目也在多地推动。时下，江苏省泰兴高新技术产业开发区生态环境导向开发的国家示范项目采取EOD模式合作方式，高新区鼓励吸引外来社会资本与国有公司联合经营、组合开发，高新区生态环境治理项目与土地资源开发利用、特色产业运营三者有效融合，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展。
对于该项目经济效益构成，汤洪霞分析说：“一是土地溢价及土地出让收入。一方面，在园区水环境整治过程中开展土地整理，将零碎高低不平和不规整的土地加以整理、调整改造，增加了园区可利用的土地面积；另一方面，河道整治项目美化提升了河道周边的环境质量，带动了整理河道周边的地价和房价的增长。二是产业综合开发收益。结合泰兴高新区节能环保产业发达的优势，形成了‘环保+特色小镇’‘环保+地产开发’‘环保+工业旅游’的模式。产业开发的收益可以反哺前期的环境治理投入，科技企业孵化器为园区培育产业，为园区生态环境第三方治理贡献力量。另外，通过人口流入及产业发展进一步激活了园区经济，从而增加园区税收和居民收入，最终实现正反馈回报机制。”
不过，眼下虽然大多城投进行转型阶段，但是主要解决的问题集中在存量债务化解、隐性债务风险处置、土地等传统业务转型等。对于生态治理工程，一位城司负责人告诉记者：“我们也了解到，EOD项目主要特点就是项目体量大，除了片区开发外，还需要较强的专业团队完成。同时，城投还需要面对融资规模大、开发周期长的问题。”
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